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孙晓声:关于行政非诉执行几个问题的探讨

2018-05-02 09:59:00 浏览次数:
孙晓声:关于行政非诉执行几个问题的探讨

 

  发布时间:2015-01-22 15:41:53

 


 

   非诉行政执行是指行政执法机关作出具体行政行为后,作为行政相对人的公民、法人和其他组织既不申请行政复议也不提起行政起诉,又不履行该具体行政行为确定的义务,行政机关依法申请人民法院强制执行,人民法院经审查作出准予或不准予的裁定,并在裁定准予执行的情况下,通过强制执行程序实现该具体行政行为的制度。从立法和司法角度,行政非诉执行对于保障行政机关依法行使行政管理职权和保护行政相对人合法权益均具有重要的价值和作用,关乎民生,也关乎执法权威。然而,我国目前行政非诉执行的制度并不完善,相关法律法规较少且过于原则和笼统,导致司法实践中对一些具体问题的认识和操作不一,在一定程度上影响和制约了行政非诉制度价值功能的充分发挥。笔者现就行政非诉执行实践中遇到的几个具体问题进行分析和探讨,提出一己之见,以期对完善行政非执行审查制度有所裨益。

   一、关于具体行政行为的审查标准问题

   《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第九十三条规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为,应当在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。”根据该条规定,法院执行对行政机关作出的具体行政行为首先应对该具体行政的合法性进行审查,并根据审查结果作出准予或不准予执行的裁定。可见,对具体行政行为的合法性审查是法院实施强制执行的前置程序,更是行政审判工作的一项重要任务,也是人民法院的法定职责。但是,关于法院如何界定合法性审查的标准,现行法律和司法解释规定较少,特别是没有对裁定准予执行的标准做出直接规定,而只对裁定不准予执行的情形做了规定。《解释》第九十五条规定:“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”该规定是针对一般具体行政行为的审查标准,而关于某些特殊具体行政行为的审查标准还有特殊规定,如2012年4月10日最高法院制定实施的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)第六条除了规定上述三种情形外,还规定了另外四种裁定不予执行的情形:一是明显不符合公平补偿原则,严重损害被执行人合法权益,或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障;二是明显违反行政目的,严重损害公共利益;三是超越职权;四是法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。因为法院审查具体行政行为只有裁定准予或不准予执行两种结果,所以可以按照非此即彼的逻辑,将裁定不准予执行的标准作为裁定执行人反向标准,即经审查凡属于司法解释规定的不予执行的情形的,一律裁定不准予执行,除外情形之处则一律认为符合裁定准予执行的要求,裁定准予执行。那么,现在核心的问题是如何准确把握和正确适用审查的标准。司法解释虽然规定了裁定不准予执行的具体情形,且都要求达到“明显”或“严重”的程度,但何为“明显” 和“严重”,司法解释没有做进一步更加具体的规定,把裁量权交给了法院。由于法律规定过于笼统,缺乏具体、明确的参照标准,导致弹性较大,法官理解和掌握的尺度有所差异,势必有损法律的严肃性和权威性,也不利于法院正确和顺利开展执行审查工作,亟待统一。依司法解释规定本意,执行审查应当是“全面、适度”审查,总的原则和指导思想是“对裁定准予执行从宽,对裁定不准予执行从严”。具体而言,就是法院对具体行政行为从事实认定、适用法律和程序等方面全面进行审查,即使存在一些瑕疵和小毛病,只要达不到“明显”或“严重”的程度一般都裁定准予执行。那么,如何理解和把握“明显”和“严重”呢?笔者认为,界定执行审查标准,可以参照《行政诉讼法》第五十四条第(二)项来衡量,具体阐述如下:1、关于“明显缺乏事实根据”的认定。所谓“明显缺乏事实根据”,是指具体行政行为所认定或依据的事实主要证据不足。换言之,就是现有证据不足以证明相关事实,具体表现为证据不充分、主要证据不真实、不合法或与本案不具有关联性。如行政处罚案件中,行政机关认定被处罚人违法事实,应当有行政违法行为人陈述、证人证言、现场检查勘验笔录、检验鉴定结论、生效行政法律文件等都是主要证据,这些证据结合起来佐证行为人违法事实存在。如果主要证据缺乏,证明事实就缺乏力量,也不牢靠,甚至很可能就证明不了所要证明的事实,这种情况就属于“明显缺乏事实根据”。当然,不同的具体行政行为所要求的主要证据种类和形式也有所不同,应当根据具体案件情况来确定。2、关于“明显缺乏法律依据”的认定。所谓“明显缺乏法律依据”,是指适用法律错误,主要包括以下几种情形:一是适用的法律规范与所认定的事实不相符合;二是应当适用此法律(法条、款、项、目)却适用了彼法律(法条、款、项、目);三是错误理解和适用法律;四是适用了尚未生效、已经失效或依法不能适用的法律(法条、款、项、目)。3、关于“其他明显违法并损害被执行人合法权益”的认定。关于“其他明显违法并损害被执行人合法权益”,是指除明显缺乏事实和法律依据以外的其他比较严重违反法律规定且损害被执行人合法权益的情形。具体说,就是具体行政行为违反法定程序或行政机关超越职权、滥用职权致使行政相对人合法权益受到损害。所谓“违反法定程序”是指不严格依法履行法定工作程序而损害行政相对人的程序性和实体性权利,如行政机关不具备行政主题资格、不经调查即作出处理、确定行政相对人错误、作出处罚决定前不履行告知义务、不向当事人送达法律文书等。所谓“超越职权”,是指行政机关及其工作人员所作出的具体行政行为,超越了法律法规所规定的权限范围,或者实施了根本无权实施的具体行政行为。从实践来看,超越法定职权的主要表现形式有以下几种:一是行政机关超越自己的业务主管范围,行使了属于其他行政机关权限的职权;二是上下级行政机关之间实施的不属于自己职权范围内的具体行政行为;三是行政主体在作出具体行政行为时,超越了法律、法规规定的有效期限;四是行政主体在行使职权时,超越了法律、法规规定的范围、幅度、手段等情形;五是没有依法获得或受委托取得行政职权,在完全不具有行政职权的情况下,对行政管理相对人作出具体行政行为,违法行使了行政机关或法律、法规授权组织的行政职权。所谓“滥用职权”,是指行政主体作出的具体行政行为虽然在其自由裁量权限范围内,但其不正当地行使职权,不符合法律授予这种权力的目的。从实践来看,滥用职权的主要表现形式有以下几种:一是超越职权,擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项;二是玩弄职权,随心所欲地对事项作出决定或者处理;三是以权谋私、假公济私,不正确地履行职责。

    二、关于具体行政行为的审查方式问题

   所谓具体行政行为的审查方式,简言之,就是通过什么方法进行审查,属于司法程序范畴。审查方式与审查标准(属于实体范畴)同样重要,相互依存,彼此结合共同完成审查过程。《行政强制法》第五十七条规定:“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,对符合本法第五十五条规定,且行政决定具备法定执行效力的,除本法第五十八条规定的情形外,人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”第五十八条第一款规定:“人民法院发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律、法规依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。”可见,依现行法律规定,执行审查以书面审查为主,以调查审查方式为补充,近年实践中又出现了听证审查方式。书面审查是指法院对具体行政行为进行审查时,仅基于行政机关提供的有关证据和材料(行政案卷复印件)作出判断,不再进行调查取证。此种审查方式是当前各法院采用最多的审查方法,也是司法审查区别于行政诉讼的重要方面。调查审查方式是指法院对具体行政行为进行审查时,不限于审阅行政机关提供的有关证据和材料,还要对被执行人进行询问、对证据材料进行核实后再作出判断。实践中此种审查方式所占比例不大。听证审查是指法院在对具体行政行为审查时,根据具体案情,由法院主持,召集双方当事人到场,当面听取行政机关提出其作出具体行政行为的所依据的事实证据和法律依据,并听取被执行人的陈述、举证、质证和申辩及意见,并由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳,最后对具体行政行为合法性进行判断。此种审查方式在模式上接近于行政诉讼,是近年来一些法院对少量特殊案件新采用的一种审查方式,并不常见。比较而言,书面审查简便、快捷,法律依据充分,符合效率原则,但由于没有当事人的参与和监督,不够透明,有“暗箱操作”之嫌,且易使审查流于形式,存在不合法具体行政行为进入执行程序的风险;听证审查客观公正,可避免和减少涉诉矛盾,利于和谐执行,但程序复杂,效率较低;一般调查审查介于书面和听证审查之间,兼顾两者的优点,有当事人的参与和监督,既避免书面审查的“粗略”,又避免听证审查的“繁琐”。那么,何种审查为优选方式呢?笔者认为,前述三种审查方式只有合适与否之别,没有优劣之分,要兼容共用,不能存此去彼,应根据案件实际情况选择恰当的审查方式。理由有三:1、执行审查实行的是“适度审查”原则,且行政机关在作出具体行政行为后行政相对人依法可以享有通过行政复议和行政诉讼等途径寻求救济,而一般案件不通过重新查证或举行听证即可对具体行政行为所基于的事实和适用的法律得出正确的判断,所以法院不能也无必要像行政诉讼那样对具体行政行为进行全面细致的审查,一般情况采用书面审查方式即可达到目的和效果;2、机关机关申请法院执行的的案件数量比较大,若大部或全部采取调查或听证审查方式,既耗时又费力,程序太过繁琐,不利于及时实现具体行政行为,既不不符合效率原则,法院也无力承担如此大的工作量;3、少量重大、疑难、复杂案件等一些特殊案件,仅基于行政机关提供的书面材料恐不能对具体行政行为所基于的事实和适用的法律得出正确的判断,有必要通过调查取证或举行听证做进一步深入的审查。基于以上认识,执行审查在方式选择上总的原则和方向是:一般案件采取书面审查方式,特殊案件采取调查或听证审查方式,法院可以根据实际情况做出相应的选择。在此,笔者结合司法实践,对具体行政行为的执行审查方式的选择提出如下设想和建议:1、一般性行政征收、行政处罚案件宜采用书面审查方式;2、涉民生案件、涉及10万元以上较大数额的行政征收和罚没案件、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等与行政相对人财产权、经营权密切关联的案件以及行政相对人对具体行政行为合法性提出书面质疑等案件宜采用调查审查方式;3、涉群体案件、社会广泛关注的案件、征地拆迁案件、存在较大矛盾隐患和信访苗头案件、行政相对人书面申请听证的案件宜采用听证审查方式。

   三、关于具体行政行为的执行方式问题

   具体行政行为的执行方式,也称执行模式,就是具体行政行为的强制执行由哪个部门(机构)负责组织实施。从立法和司法层面看,当前存在着“裁执合一”和“裁执分离”两种模式。所谓“裁执合一”,是指作出裁决的机关(机构)与执行裁决的机关(机构)为同一机关(机构)。非诉执行案件裁执合一”,是指法院裁定准予执行后自己负责组织实施强制执行。这是一种传统执行方式,也是目前最主要的执行方式。所谓“裁执分离”,是指作出裁决的机关与执行裁决的机关分离,即不能由同一机关既行使裁决权又行使执行实施权,从而体现权力的监督与制约,防止权力的滥用侵害相对人合法权益。非诉执行案件的“裁执分离”,是指由法院行使裁决权,对申请执行的行政行为进行审查后,申请执行的行政机关行使执行实施权,具体实施强制执行。笔者注意到,因执行难,近年特别是《规定》施行以来,法院系统内部要求国有土地上房屋征收、违法占地行政处罚等案件在法院裁定后交由行政机关的组织实施的呼声和愿望日益高涨,但遗憾的是在很多地方并未得到党委、政府部门的积极回应,实践中全面落实起来比较困难。究其原因大概有二:一是高法规定不过是法院系统内部的规定,级别和效力显然不够高,党委和政府部门不予认可,执行起来当然就很难;二是房屋征收、违法占地行政处罚之类的案件矛盾隐患多,执行难度大,行政机关也不愿接“烫手山芋”。

   笔者认为,“裁执分离”是一种打破传统观念的新模式,有一定的科学性和优越性,应当肯定并逐步完善。理由有六:一是行政非诉执行案件数量大,法院无力承担全部执行工作。近年来,大量行政非诉执行案件涌入法院,且呈现不断增多趋势,法院既要审查又要组织实施执行,需耗费大量人力、物力,法院目前执行资源和力量明显不足,很难及时完成执行工作,确实有些不堪重负,迫切需要对执行工作进行分流,缓解法院执行工作压力,而政府部门拥有充足的人力和物力可以保障,由行政机关组织实施更为有利;二是特定领域案件不适合法院组织实施执行。近年来,随着社会经济发展和重点项目、城镇建设速度加快,征地拆迁和违法占地案件激增,而此类案件普遍具有案情复杂、矛盾尖锐、执行阻力大、信访隐患多、执行周期长、社会稳定风险度高等特点,而且组织实施和执行中执行善后工作量过大又极易被拖入当事人上访缠诉的“泥潭”,偏离法院工作中心,所以此类案件不适合由法院组织实施执行。相反,作出具体行政行为的行政机关对案件和被执行人情况比较熟悉,人力、物力充足,又有处理矛盾和化解信访的专门机构,可避免上述问题。另外,传统模式的非诉执行,法院既是“运动员”又是“裁判员”,这种“自裁自执”的做法与程序公正的规则显然是相悖的。综上,机关组织实施似乎更为合适;三是形势发展需要适度扩大行政机关强制执行权。现行法律虽然赋予了行政机关一定强制执行权,如城乡规划法、水法规定行政机关可以依法强制拆除违法建筑物和设施,但面窄量少,难成气候,以致长期以来行政管理软弱,社会管理和经济秩序比较混乱,如土地、环境领域行政违法行为不能有效有效遏制,违法案件层出不穷,其中一个重要原因就在于行政机关缺乏必要的强制手段,行政管理实践迫切需要扩大行政机关的强制执行权,在维持当前“以申请法院执行与行政机关自行执行相结合”的基础上,应当适当扩大行政机关自行执行的权力和范围,特别是赋予行政机关在法院裁判后强制执行措施的权力,以走出目前社会管理困境;四是“裁执分离”可以实现行政权与司法权的良性互动,助于提高执行效率。法院的优势在于是非裁断,行政机关的优势在于执行,与人、财、物的配置充足。在“裁执合一”传统模式下,存在行政权与司法权严重分离问题,行政机关提出申请后便不理不问,撒手不管,法院一家单打独斗,缺乏相互支持和配合,执行力明显不足,执行难在所不免。实行“裁执分离”方式,行政机关成为执行主体,增强了积极性和主动性,行政机关和法院之间建立联动关系并产生良性互动,是一种资源互补,有利于法院和行政机关各自优势的发挥,形成执行合力,自然有利于提高执行效率,有利于行政管理目的实现;五是“裁执分离”模式已有法可依。《规定》第九条规定:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”该司法解释的出台标志着“裁执分离”为主导的强制执行方式正式确立;六是已有实践证明“裁执分离”模式具有可行性。近年来,一些地方法院为走出法院执行困境,积极探索和尝试“裁执分离”执行方式,并取得了好的经验。例如,2012年4月浙江高院明确了“裁执分离”执行方式可以推广适用于其他非诉执行案件。同年6月台州中院与市国土资源局联合出台了《关于加强土地行政决定申请和执行工作的意见》,正式确立了“裁执分离”的强制执行方式,即对法院裁定准予执行的,一般由作出土地行政决定的行政机关组织实施。后,台州中院又出台《关于推进非诉执行“裁执分离”若干问题的意见》和《关于房屋征收补偿决定、土地行政决定非诉行政执行案件审查执行工作的实施细则》2个规范化文件,进一步细化了“裁执分离”工作模式。从2012年6月台州两级法院试水“裁执分离”模式以来,实施“裁执分离”后,强拆非诉执行案件受理比例和准予强制执行裁定率均有明显提升。

   “裁执分离”执行方式固然具有可行性和一定实践价值,应当肯定并逐步完善,但也有其局限性,应当限制施用,不能也不必要把行政非诉执行案件全部纳入该机制。一是普遍适用的法律支持不足。目前关于“裁执分离”法律层面的规定仅见于《规定》,其适用范围应只限于国有土地上房屋征收补偿决定非诉执行案件,推广适用其他领域的行政非诉执行案件执行目前缺乏必要的法律支撑;二是普遍适用存在制度障碍。依现行法律规定,某些强制执行权法律授予了法院而没有授予行政机关,行政机关不能实施此类权力,否则构成违法。例如对被执行人银行存款的查询、冻结、划拨权,法院可以,行政机关不可以;若被执行人拒不执行,行政机关不能对其采取罚款、拘留等强制措施。另外,一般行政非诉执行案件大都法律关系简单、矛盾不大、实施执行也不必大量人力、物力和较长时间,法院自身足可以应付,没有必要交由行政机关执行。

   综上,笔者建议明确“裁执分离”执行方式的地位和作用,建立和完善“裁执合一”与“裁执分离”共存、结合的执行程序机制,打破执行困局,提高执行质量和效率。具体阐述如下:1、立法机关加强执行程序的立法工作,将“裁执分离”执行方式上升为国家法律而不仅仅是司法解释,通过立法适当扩大行政机关自行执行的权力和范围,由法律明确赋予行政机关在法院裁判后强制执行措施的权力,规定在保留现行的行政机关向法院申请的制度的情况下,将特定领域行政非诉执行案件中由法院承担的审查和执行职能分开,审查职能继续由法院承担,执行职能则回归行政机关。2、法院要积极向党委汇报,与政府部门沟通,要使行政机关理解“裁执分离”的法理基础和实践优势,得到党委、政府部门的理解、支持和配合,统一思想,达成共识,为“裁执分离”执行方式的实施创造条件。3、《规定》为目前仅见的关于“裁执分离”执行模式法律层面的规定,但其极具示范作用和效应,可以借鉴适用于特定领域的其他行政非诉执行案件。一是立法明确运用“裁执分离”模式的案件类型和范围;二是在法律出台前,法院可借鉴《规定》关于“裁执分离”执行方式的基本精神,积极与行政机关沟通就某些特定领域行政非诉执行案件尝试采用“裁执分离”执行模式。笔者建议将下列具体行政行为纳入“裁执分离”执行工作机制范围:一是政府作出的国有土地上房屋征收决定;二是国土管理部门作出的责令限期改正或者治理、责令限期拆除、没收新建的建筑物及其他设施的行政处罚决定和责令交出土地的决定;三是环保部门作出的责令停止生产或使用的决定;四是其他适宜采用“裁执分离”执行方式的具体行政行为。4、法院应会同行政机关建立健全“裁执分离”执行工作机制,对申请材料的提供、审查标准、裁定方式、执行监督和指导等具体操作,以及“裁执分离”适用范围、实施主体等问题制定统一标准,便于规范司法审查,支持和指导行政机关的执行。

 

责任编辑:逯永霞    

文章出处:河北法院网